LEZIONE 20 DI DIRITTO PARLAMENTARE (4 DICEMBRE)

La traccia di Enrico MOrando

 Innanzitutto, due domande: chi decide sul bilancio? E come si decide?
1- Sul Bilancio, nelle democrazie liberali, decide -in ultima istanza- il Parlamento. È una regola che non prevede eccezioni: anche nella forma di governo presidenziale -quella a governo “diviso“, tipica degli Stati Uniti d’America, dove il leader dell’esecutivo viene eletto direttamente dai cittadini e non ha bisogno, per restare in carica lungo tutto il suo mandato, della fiducia del Parlamento-, il potere di bilancio è in capo al Parlamento.
È questo l’esito di un lungo processo, iniziato nel 1215, quando i baroni-stanchi di sostenere gran parte del peso delle guerre unilateralmente decise dal sovrano, Giovanni Senza Terra (sì, il cattivo di Robin Hood, il fratello antipatico di Riccardo Cuor di Leone)- decidono di marciare su Londra e impongono a Giovanni di firmare la Magna Charta Libertatum, che-all’articolo 12- recita testualmente: “nessuno scutaggio o auxilium se non per comune consenso“.
È l’embrione di quel “no taxation without representation“ che sarà, nei secoli, il principio fondante dei parlamenti: il sovrano -fino ad allora decisore di prima e ultima istanza- riconosce ai rappresentanti di suoi sudditi (nel caso della Magna Charta, i rappresentanti del ceto nobiliare) di potersi riunire sotto una precisa procedura per codecidere sulla guerra, sui suoi costi e sul prelievo fiscale (in moneta o in natura) per farvi fronte.
Dunque, i parlamenti nascono sul “potere di bilancio“ e non accettano di essere spogliati di questo potere, neppure nelle democrazie a forma di governo presidenziale, dove il capo dell’esecutivo non è legato al parlamento dal voto di fiducia.

Anche l’attuale Presidente degli Stati Uniti d’America, Biden, è stato costretto a fare i conti con la difficoltà di far approvare la sua politica di bilancio dal Parlamento: il suo piano Build back better (Janet Yellen lo ha definito una “modern supply side economics“, un ampio ventaglio di misure volte a promuovere investimenti che innalzano la produttività, con un impatto positivo sulla disuguaglianza) è stato ridimensionato per ottenere l’approvazione del Parlamento, dove Biden -come molti dei suoi predecessori- non dispone di una sicura maggioranza.
Cercando di rispondere alla seconda domanda-come il Parlamento decide sul bilancio- cercheremo anche di capire quanto il principio generale -sul Bilancio pubblico decide il Parlamento- si traduca effettivamente in atto, ma all’inizio della discussione è importante fissare il punto: il Governo ha un enorme ruolo nel predisporre gli atti -le basi di analisi economica e finanziaria, le proposte legislative di inizio del processo di decisione-, ma, alla fine, è il Parlamento a pronunciare l’ultima parola.Se è sì, il bilancio pubblico è approvato ed entra in vigore. Se è no, l’intera pubblica amministrazione entra in uno stato di semiparalisi.
Il potere di bilancio in capo al Parlamento è dunque un principio che viene da molto lontano. Ed è destinato a durare nel tempo, accompagnando l’evoluzione delle istituzioni politiche delle democrazie liberali. Per rendercene conto, basterà fare riferimento al tema del processo di costruzione della “capacità fiscale“ dell’Unione Europea. In estrema sintesi: l’Unione potrà essere protagonista del processo di costruzione di un nuovo ordine internazionale solo se sarà capace -come Unione, non come somma di Stati- di produrre beni comuni effettivamente europei (quelli che hanno a che fare con la sicurezza e la difesa; con la presenza dell’Europa sulle soglie di eccellenza dell’innovazione tecnologica; con la transizione ambientale). Per produrre questi beni, ci vuole un bilancio europeo: entrate dell’Unione e spese dell’Unione. Ma chi decide su quel Bilancio?

Per quanto complessi siano i passaggi che ci condurranno a questo esito, io penso che -in ultima istanza- solo il Parlamento europeo potrà decidere su quel Bilancio. Lo ha chiarito -ormai da anni- la Corte Costituzionale tedesca, secondo la quale ad una significativa cessione di sovranità verso l’Unione in materia di politica fiscale si potrà senz’altro giungere, purché la sede comunitaria di decisione sul Bilancio abbia lo stesso carattere democratico che ha il Bundestag, il Parlamento nazionale tedesco.
È quindi molto probabile che anche la futura e indispensabile capacità fiscale dell’Unione Europea avrà nell’assemblea rappresentativa dei cittadini dell’Unione la sua sede di decisione finale, a valle di un processo in cui tenderà ad ampliarsi il ruolo istruttorio e di coordinamento della Commissione, capace di una costante interlocuzione con i governi dei Paesi membri.
Recentemente, in Italia, c’è stato un ritorno di fiamma di un argomento che sembra contraddire il principio dell’attribuzione del “potere di bilancio“ al Parlamento: l’inemendabilità, per il Parlamento, della legge di Bilancio predisposta dal Governo. Non è mancato, neppure questa volta, il termine di riferimento: “Facciamo come in Inghilterra“. Se si tratta di una decisione politica, assunta dal Governo in perfetta sintonia con la sua maggioranza parlamentare, sul terreno politico essa dovrà essere valutata. Quindi, non dovremmo occuparcene in questa sede. Se invece ci si riferisce alla inemendabilità come regola determinante nella procedura parlamentare ( il richiamato esempio dell’Inghilterra sembra alludere a questa seconda interpretazione), potrà risultare utile qualche chiarimento.

L’ingresso del ministro del Tesoro inglese a Westminster, brandendo la famosa “valigetta“ col budget “inemendabile“,, non è il primo atto della procedura di bilancio, ma è il penultimo (per ultimo, verrà il voto definitivo del Parlamento). Infatti, prima della presentazione del progetto di legge di bilancio da parte del Governo è previsto un dibattito generale sulle politiche di bilancio, che ha nella Commissione Bilancio la sua sede naturale. Nel corso di questa sessione parlamentare, il budget “non si emenda“ per la banale ragione che non esiste ancora. Il Governo lo “costruisce” nella interlocuzione col Parlamento. Poiché, nel recente caso italiano, questa fase di preparazione del disegno di legge di Bilancio 2024-2026 non si è mai svolta (nè poteva svolgersi, date le procedure adottate per la decisione di Bilancio italiana), è del tutto fuorviante il riferimento alle “regole“ del Regno Unito per giustificare una scelta esclusivamente politica come quella di non modificare, durante la sessione parlamentare di Bilancio, il disegno di legge originario del Governo.
 
2- Discutendo della pretesa inemendabilità ci siamo introdotti, di fatto, al tema del “come“ si decide. Poiché nei diversi Stati democratici è sempre il Parlamento che decide, ma lo fa con sue, specifiche procedure, dovrò ora riferirmi al caso italiano.
Lo strumento principe, in Italia, non è una legge, ma un documento, elaborato dal Governo  nella avanzata primavera di ogni anno: il Documento di Economia e Finanza (DEF). È spesso inutilmente lungo e complesso, ma contiene due tabelle fondamentali. La prima, definisce il “Quadro di finanza pubblica a legislazione vigente“. La seconda, il “Quadro di finanza pubblica programmatico“.
Per arrivare a questi due “quadri di finanza pubblica“ si procede così: si assume, con riferimento alle analisi e alle previsioni economiche di tutti gli istituti di ricerca più autorevoli, una previsione attendibile sull’andamento dell’economia mondiale, europea e nazionale nell’anno in corso e in quelli immediatamente seguenti. Ormai da quasi 10 anni, su questa prima operazione, è intervenuta una rilevante novità: è nato l’Ufficio Parlamentare del Bilancio (UPB), un organismo indipendente che sottopone a vaglio critico le analisi e le previsioni del Governo ed esprime un giudizio finale di validazione o non validazione delle stesse. Se il giudizio dell’UPB è di non validazione, poiché l’UPB è uno strumento del Parlamento -cioè, del decisore finale sul Bilancio- si accende una dialettica Parlamento-Governo, con il primo che chiede al secondo di adeguarsi o di chiarire quali siano le ragioni che motivano la sua insistenza sulle previsioni iniziali. Non è una novità di poco conto. Fino al 2014, la previsione del Governo veniva assunta a base del processo di decisione, senza troppe discussioni: bastava che il Governo trovasse in Parlamento una maggioranza politica disposta a sostenerla.Ora, un organismo di valutazione tecnica indipendente obbliga il Governo a migliorare la qualità della propria analisi e delle proprie previsioni, da mettere a base di un credibile “Quadro di finanza pubblica a legislazione vigente”.
Cos’è? Dato il prevedibile andamento dell’economia, in esso si assume che tutte le leggi di spesa in vigore e tutte le legge di entrata in vigore rimangano esattamente quelle che sono anche nell’anno successivo (e nei seguenti). Ecco perché si chiama quadro di finanza pubblica a legislazione vigente.Esso descrive le fondamentali voci del bilancio così come sarebbero, nell’anno successivo e seguenti, se l’economia andasse davvero come nelle previsioni e tutte le leggi di spesa e di entrata restassero come sono.
Composto questo quadro a legislazione vigente, il Governo pro tempore, nel DEF,  dichiara che non intende rassegnarsi all’esito descritto nel Quadro stesso.Altri sono i suoi obiettivi programmatici. Metterà dunque in atto delle scelte che modificano la legislazione vigente -sia di spesa, sia di entrata-, in modo tale da conseguire i suoi obiettivi programmatici. L’applicazione di queste modifiche (riforme) delle leggi di entrata e di spesa in vigore al Quadro di finanza pubblica a legislazione vigente consentirà così di compilare la seconda tabella di cui abbiamo parlato, il “Quadro di finanza pubblica programmatico”, quello che corrisponde alle intenzioni del Governo e della sua maggioranza parlamentare.
Questo spiega perché -per definire l’insieme delle scelte compiute nella sessione di bilancio- si usa il termine “manovra“. Il “quadro a legislazione vigente” indica con chiarezza dove andrebbero a finire economia e finanza pubblica se nulla cambiasse, nelle norme che regolano le spese e le entrate delle pubbliche amministrazioni. Quell’esito non piace al Governo, che quindi “corregge“ il percorso prevedibile -“manovra“ la legislazione vigente, modificandola-, al fine di conseguire gli obiettivi discrezionalmente perseguiti.
Il DEF -che noi per un attimo consideriamo composto da queste due sole tabelle- viene presentato dal Governo all’esame del Parlamento. Al termine di questo esame, il Parlamento si rivolge al Governo con una Risoluzione, attraverso la quale lo impegna a presentare una legge di Bilancio che rispetti i saldi di finanza pubblica chiaramente indicati nella Risoluzione stessa. Il Governo non potrà (salvo proporre un aggiornamento del DEF, nella fase immediatamente precedente la presentazione della legge di Bilancio), uscire  dai confini fissati dalla Risoluzione parlamentare sul DEF.
E se nel frattempo intervengono eventi non attesi o rilevanti mutamenti di contesto? Poiché la sovranità sul Bilancio è del Parlamento, il Governo presenterà una Nota di Aggiornamento del DEF che, prendendo in conto il mutamento intervenuto, propone di farvi fronte, anche attraverso il mutamento dei saldi. Il Parlamento esaminerà la Nota di aggiornamento del DEF (NADEF) e approverà una nuova Risoluzione, anche variando i saldi che la legge di Bilancio dovrà rispettare.
Vale forse la pena di notare che i saldi definiti nella Risoluzione parlamentare sul DEF sono impegnativi per il Governo tanto quanto lo sono per il Parlamento. Il primo dovrà tenerli fermi in sede di preparazione della legge di Bilancio. Il secondo dovrà fare altrettanto in sede di approvazione di eventuali emendamenti alla stessa.Questo spiega perché gli emendamenti privi della corretta “copertura“ finanziaria sono dichiarati inammissibili dai Presidenti delle Commissioni Bilancio dei due rami del Parlamento: un emendamento scoperto modifica i saldi definiti dal Parlamento. Non può dunque essere messa in votazione una scelta legislativa che contraddica in radice una decisione assunta dal Parlamento stesso.
 
Attorno alla metà di ottobre di ogni anno il Governo presenta al Parlamento il disegno di legge di Bilancio. La struttura di questa legge è presto spiegata: nella sua prima parte, sono comprese tutte le modificazioni alle leggi di spesa e di entrata che il Governo ritiene indispensabili per passare dal “Bilancio a legislazione vigente“ al “Bilancio programmatico“ (è il contenuto della vecchia Legge di Stabilità). Nella seconda parte, assieme al Bilancio a legislazione vigente (quello che non prende in conto le riforme proposte dal Governo nella prima parte della legge stessa), contiene il Bilancio per il triennio successivo così come risulta dalle innovazioni legislative contenute nella prima parte.
Perché si è unificato in un’unica legge -la legge di Bilancio di previsione per il triennio- ciò che prima era contenuto in due leggi (legge di Stabilità e legge di Bilancio vera e propria)? Il vecchio articolo 81 della Costituzione assegnava alla legge di Bilancio un carattere di legge meramente “formale”:”con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese“ (comma tre articolo 81). E al comma quattro: “ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte“. Ecco cosa vuol dire “legge meramente formale“: è una legge che “fotografa“ la legislazione vigente, di entrata e di spesa, senza potervi apportare alcuna modificazione sostanziale. Ci si rese presto conto che, con queste regole, si rischiava di avere una sessione di bilancio perennemente aperta: la legge di bilancio si sarebbe scritta ogni giorno, facendo ciascuna legge. Ci voleva uno strumento della Sessione di bilancio che consentisse nel corso della stessa di cambiare la legislazione vigente di entrata e di spesa, così da consentire il perseguimento effettivo degli obiettivi programmatici. Ecco da dove è nata la legge di Stabilità, quella che conteneva tutte le innovazioni legislative necessarie per passare dal Bilancio a legislazione vigente al Bilancio programmatico. Era una legge omnibus? Certamente, per definizione (gli obiettivi programmatici non saranno mai conseguiti con una sola modificazione legislativa applicata ad un unico settore). Ora, il nuovo articolo 81 recita: “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico“. E, al comma sei: “il contenuto della legge di bilancio è stabilito con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale“. Attraverso queste modificazioni dell’articolo 81, la legge di Bilancio, anche in Italia, è diventata legge sostanziale. Ciò ha consentito che un’unica legge -la legge di Bilancio- contenga anche l’innovazione legislativa necessaria per passare dal Bilancio a legislazione vigente al Bilancio programmatico.
 
Infine, le regole europee e la loro influenza sulla decisione di Bilancio dei singoli Stati membri. Tutti conoscete le fondamentali regole  fiscali fissate dal Trattato che vincola le decisioni fiscali dei Paesi membri dell’Unione monetaria: il vincolo del 3% del PIL per l’indebitamento netto delle Pubbliche Amministrazioni; il vincolo del 60% per il rapporto tra il volume globale del debito e il PIL.
A proposito del complesso di regole che trovano la loro origine in questi due vincoli, vi segnalo soltanto che esso è alla base del “nuovo“ articolo 81 della Costituzione, che, dal 2012, recita: “ Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali…“. L’Italia ha contribuito ad adottare alla dimensione europea e tradotto nelle regole nazionali, tramite il nuovo articolo 81, il seguente principio: la politica fiscale deve assumere un connotato anticiclico. Ecco cosa significa “equilibrio di bilancio tenendo conto dell’andamento del ciclo“. In sostanza, significa che si deve avere un oscillazione del saldo di bilancio attorno alla linea dello zero (ovvero attorno all’equilibrio): quando l’economia ha segno positivo, si deve produrre avanzo di bilancio, in modo tale da poter essere in grado di compensare, rimanendo attorno alla linea dell’equilibrio nel medio periodo, il momento nel quale l’economia inizia peggiorare e potrà generare disavanzo. Dunque, chi afferma che il “nuovo”articolo 81 propone uno “stupido“ pareggio di bilancio, che prescinde dal ciclo, formula un giudizio tecnicamente non fondato. Il pareggio cui si riferisce questa critica è il pareggio contabile: quello che si ha quando la somma di tutte le uscite è uguale alla somma di tutte le entrate. Il nuovo articolo 81, al contrario, prescrive di raggiungere il pareggio di bilancio tenendo conto dell’andamento del ciclo: è una traduzione in termini giuridici (ma comprensibile ai cittadini), del principio del pareggio di bilancio strutturale.

Il pareggio di bilancio strutturale tiene conto, aggiornandosi continuamente, degli effetti sul bilancio dell’andamento dell’economia. Se l’economia è in recessione, anche in assenza di mutamenti della legislazione di spesa e della legislazione di entrata, si avranno effetti negativi sul Bilancio. Perché, ad esempio, la politica fiscale dovrà fornire maggiore sostegno al reddito di chi sarà caduto in uno stato di disoccupazione.  Il contrario accadrà se l’economia crescerà ad un buon ritmo.
Il pareggio strutturale è frutto di un calcolo in forza del quale si neutralizzano, nel Bilancio, questi due effetti opposti: se l’andamento del ciclo è negativo, si tenderà al pareggio strutturale anche se, in termini contabili, si avrà indebitamento. Varrà anche in senso opposto: quando l’andamento dell’economia sarà molto positivo, si avrà pareggio strutturale solo se si produrrà un avanzo, in modo che l’oscillazione in surplus consentirà di finanziare un eventuale, maggiore disavanzo futuro.
In proposito, è forse più interessante notare che -mentre sta per concludersi il lungo periodo di sospensione del Patto di stabilità europeo conseguente alla crisi determinata dalla pandemia-, la Commissione ha formulato, nell’aprile scorso, le sue proposte per la riforma del quadro di governance fiscale della Ue.

Esse prevedono che gli Stati membri elaborino dei Piani Strutturali nazionali di Bilancio (PSB) a medio termine -quattro o sette anni-, da sottoporre alla valutazione della Commissione europea e all’approvazione del Consiglio.

Un’innovazione radicale del Patto vigente -sostanzialmente fondata su obiettivi-paese e una regola sulla evoluzione della spesa-, che costituirebbe un passo rilevante sia verso la costruzione di un’effettiva capacità fiscale dell’Unione, sia per chiudere definitivamente la negativa stagione delle regole fiscali pro cicliche.
È sconcertante che, in Italia, sia il Governo, sia l’opposizione abbiano dedicato alla proposta della Commissione un’attenzione talmente debole da favorire l’offensiva restauratrice dei Governi europei che la contrastano.